Nach Brexit: Alternativen für künftige Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen UK und EU
Seit dem Brexit-Votum am 23. Juni 2016 ist fast ein halbes Jahr vergangen. Das britische Unterhaus hat am 7. Dezember 2016 den von Theresa May vorgeschlagenen Brexit-Zeitplan gebilligt. Dieser sieht vor, dass der EU-Austrittsprozess Großbritanniens, der gemäß Artikel 50 EUV auf eine Dauer von zwei Jahren ausgelegt ist, spätestens Ende März 2017 beginnen wird. In den Medien – sowohl in UK als auch jenseits des Ärmelkanals – wurden die verschiedenen Optionen, die in Bezug auf die Gestaltung der Wirtschafts- und Handelsbeziehungen zwischen UK und EU möglicherweise offenstehen, in den vergangen Monaten bereits rege diskutiert.
Wir beschäftigen uns im Folgenden mit diesen potentiellen Kooperationsformen. BLOMSTEIN wird in den nächsten Wochen weitere Texte veröffentlichen, die sich mit den rechtlichen Implikationen für die Gebiete Vergabe-, Außenwirtschafts- und Kartellrecht befassen.
Obwohl das britische Unterhaus dem Stichtag 31. März 2017 für den Beginn des Brexit zugestimmt hat, sind weitere Verzögerungen zu erwarten. Denn nach dem Urteil des High Court, das am 24. Januar 2017 durch den obersten Gerichtshof Großbritanniens, den Supreme Court, bestätigt wurde, bedarf die Austritts-Erklärung einer Autorisierung durch das britische Parlament. Selbst wenn unwahrscheinlich ist, dass das Parlament eine Artikel 50 EUV-Erklärung blockiert, könnte das Urteil Anlass werden, ein größeres Mitspracherecht im Brexit-Prozess zu erringen.
Bei dem erwarteten Procedere handelt es sich um in dieser Form noch nie dagewesene europa- und völkerrechtliche Verhandlungen. Diese werden sich aller Voraussicht nach zäh gestalten, denn für die Europäische Union und ihre verbleibenden 27 Mitgliedstaaten ist es das oberste Gebot, eine starke Verhandlungsposition zu vertreten und euroskeptischen Kräften innerhalb der Union ein unmissverständliches Signal zu senden. Es ist zu erwarten, dass UK Eingeständnisse in Bezug auf die Grundfreiheiten der EU, die Arbeitnehmerfreizügigkeit eingeschlossen, machen müssen wird, sofern es weiterhin einen Zugang zum Binnenmarkt haben will. Allerdings scheinen die britische Premierministerin und ihre mit dem Brexit befassten Minister gerade bei der Arbeitnehmerfreizügigkeit keine Kompromisse machen zu wollen.
Eine „Rosinenpickerei“ seitens des Vereinigten Königreichs, d.h. lediglich die Vorteile des Binnenmarktes zu genießen ohne Kompromisse zu machen, scheint demgegenüber für die EU jedenfalls ausgeschlossen zu sein. In Anbetracht dieser Spannungen scheint der durch Artikel 50 EUV vorgesehene Zeitrahmen von 24 Monaten knapp bemessen. Die Ankündigungen des EU-Verhandlungsführers Barnier, die Verhandlungen in sogar nur 18 Monaten durchführen zu wollen, dienen vor diesem Hintergrund wohl eher einer Erhöhung der Verhandlungsmasse – und geben einen Vorgeschmack auf die zu erwartenden harten Gespräche.
„Hard Brexit“
Im Zusammenhang mit der zeitlich kurz bemessenen Verhandlungsvorgabe wird von der Möglichkeit eines „Hard Brexit“ gesprochen: Dieses Szenario würde eintreten, wenn zum Tag des Austritts Großbritanniens keine Vorkehrungen getroffen würden, um das unanwendbar gewordene EU-Recht zu ersetzen. Selbst im Falle von Verhandlungen zwischen EU und Großbritannien könnte ein solcher Hard Brexit eintreten, wenn der Abschluss eines Folgeabkommens nicht innerhalb des von Art. 50 EUV vorgesehenen Zeitrahmens von zwei Jahren gelingt und die Mitgliedstaaten sich nicht rechtzeitig über eine Verlängerung der Verhandlungsphase einigen können oder eine Verlängerung ihrerseits sogar ausgeschlossen wird. Auch für den Fall, dass eine Vereinbarung rechtzeitig getroffen wird, müssen die EU und das Vereinigte Königreich für eine Übergangsregelung sorgen, falls das Folgeabkommen nicht unmittelbar mit Austritt des Vereinigten Königreichs aus der EU in Kraft treten soll.
Assoziationsmodell – nach dem Vorbild Schweiz oder Norwegen
Das Vereinigte Königreich könnte enge Beziehungen zur Europäischen Union im Rahmen eines Assoziationsmodells anstreben: In diesem Zusammenhang werden das „Schweizer Modell“ und das „Norwegische Modell“ diskutiert. Eine Assoziierung nach dem Vorbild der Schweiz-EU Beziehungen würde bedeuten, dass das Vereinigte Königreich lediglich in die Europäische Freihandelsassoziation (EFTA) wiedereintreten würde. In den Bereichen, die durch die EFTA-Konvention nicht abgedeckt sind, wie beispielsweise das Wettbewerbsrecht, würden bilaterale Abkommen ausgehandelt.
Das Norwegische Modell würde neben der Mitgliedschaft in der EFTA auch eine Mitgliedschaft im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) vorsehen. Es ist das Szenario, bei dem der status quo größtenteils beibehalten würde. Das EWR-Abkommen ist spiegelbildlich zu den EU-Verträgen gestaltet. Die EWR-Staaten sind durch das Kohärenzgebot an die Rechtsprechung der EU-Gerichte gebunden. Die wenigen Bereiche, in denen sich die EWR-Staaten Autonomie beibehalten, erstrecken sich im Wesentlichen auf die Agrar- und Fischereipolitik und die Wirtschafts- und Handelspolitik gegenüber Drittländern. Eine solche enge Bindung an Brüssel entspricht freilich nicht den Leitideen, von denen die „Vote Leave“ Bewegung getragen wurde. Aus diesem Grund ist es wahrscheinlich, dass sie wenig Rückhalt im Vereinigten Königreich finden würde.
In beiden Szenarien ist außerdem fraglich, ob ein Beitritt des Vereinigten Königreichs seitens der Mitglieder der EFTA und des EWR nicht blockiert werden würde. Denn ein Betritt des Vereinigten Königreichs würde das bestehende Machtgefüge der jetzigen Mitglieder, welche allesamt kleinere Volkswirtschaften darstellen, aus dem Gleichgewicht bringen.
Freihandelsabkommen nach dem Vorbild Kanada
Ebenfalls könnte Großbritannien mit der EU in Verhandlungen über ein eigenes Freihandelsabkommen treten. Diese Option wurde kürzlich von Brexit-Minister David Davis im britischen Parlament beworben. Ein solches Abkommen hätte neben einer Regulierung des Warenverkehrs durch Präferenzzollsätze auch die Harmonisierung von Standards in Bezug auf Produkte und Dienstleistungen, sogenannte nichttarifäre Handelshemmnisse, zur Folge.
Zwar ist es völkerrechtlich möglich, in einem Freihandelsabkommen gewissermaßen „à la carte“ die Themen, in denen eine Einigung möglich ist, so z.B. im Bereich der gegenseitigen Anerkennung technischer Standards, auszuwählen und sensible Themen wie etwa die Arbeitnehmerfreizügigkeit auszusparen. Allerdings gilt auch hier der Grundsatz „nothing is agreed until everything is agreed“ und es scheint unwahrscheinlich, dass die EU allzu viele Zugeständnisse ohne die Anerkennung grundlegender Prinzipien des europäischen Binnenmarkts macht.
Am Beispiel von CETA, dem Freihandelsabkommen mit Kanada, hat sich zudem gezeigt, wie langwierig der Verhandlungs- und anschließende Ratifizierungsprozess für ein Freihandelsabkommen ist. Es ist deshalb fraglich, ob ein solcher Weg für Großbritannien in dem durch Artikel 50 vorgegebenen Zeitraum machbar ist. Insbesondere müssten, sofern es sich – wie auch bei CETA – um ein sog. gemischtes Abkommen handelt, neben den EU-Gesetzgebungsorganen sämtliche nationalen Parlamente der EU-Mitgliedstaaten beteiligt werden.
Verbleib in der Zollunion nach dem Vorbild Türkei
Das Vereinigte Königreich könnte mit der EU in Verhandlungen über die Vereinbarung einer Zollunion treten, so wie sie derzeit zwischen der EU und der Türkei besteht. Innerhalb einer Zollunion zirkulieren alle Güter unabhängig von ihrem Ursprung frei von Zollabgaben. Es gelten gemeinsame Regeln, anhand derer die Herkunft von Gütern und die Zugehörigkeit zur Zollunion bestimmt wird. Das Vereinigte Königreich könnte dann keine eigenen Handelsabkommen mehr schließen und müsste den gemeinsamen Zolltarif der Zollunion gegenüber Drittstaaten anwenden, wenn diese Waren in die Union durch Großbritannien einführen. Auch dies ist nicht im Sinne des Unabhängigkeitsstrebens der Brexit-Bewegung.
Fazit
Auch ein knappes halbes Jahr nach dem Referendum ist es weiter unklar, welche rechtliche Form die künftige Zusammenarbeit zwischen der EU und dem Vereinigten Königreich haben wird. Die EU hat sich in der Vergangenheit als relativ flexibel bewiesen, was die Zusammenarbeit mit benachbarten Nicht-Mitgliedstaaten anbelangt. So haben sich einige Modelle entwickelt, die möglicherweise als Vorbild dienen können. Diese bringen für die beteiligten Parteien unterschiedliche Vor- und Nachteile mit sich. Während die Assoziationsmodelle den Vorteil bieten, dass modellhaft auf bereits abgeschlossene Verträge zurückgegriffen werden kann und nicht alles von Grund auf neu verhandelt werden muss, sind bei einem Freihandelsabkommen passgenauere Lösungen möglich. Nachdenklich stimmt jedoch die Tatsache, dass diese Modelle alle im Wege einer weiteren Annäherung an die EU entwickelt wurden. Ob die EU bereit ist, sich auch bei scheidenden Mitgliedern ähnlich flexibel zu zeigen, werden erst die nächsten Jahre zeigen.
BLOMSTEIN wird diese aktuellen Entwicklungen weiterhin eng verfolgen. Bei Fragen in Bezug auf die konkreten Auswirkungen durch Brexit auf Ihr Unternehmen stehen wir Ihnen jederzeit gern zur Verfügung.